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Le démantèlement des installations nucléaires civiles

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« Le démantèlement des installations nucléaires civiles. Enjeux juridiques, économiques et questions de sécurité(s) »

Compte rendu du colloque du CERDACC, Mulhouse, 14 novembre 2013

I. Le cadre juridique du démantèlement des installations nucléaires de base

Il s’agit de prendre en compte l’exploitation de l’installation mais également le devenir de celle-ci lorsqu’elle sera définitivement mise à l’arrêt puis démantelée. 
Bien qu’aucune définition légale n’en ait été donnée par le législateur, l’Autorité de Sûreté Nucléaire définit cette phase précise de la vie d’une installation comme «l’ensemble des opérations administratives ou techniques réalisées après la mise à l’arrêt d’une installation afin d’atteindre un état final prédéfini. » 

Si les exploitants restent en principe libres de la technique à adopter, l’Agence Internationale de l’Énergie Atomique recommande un démantèlement immédiat, dès la mise à l’arrêt des installations, dans le but de diminuer les risques le plus rapidement possible et d’éviter de reporter la responsabilité d’une telle opération sur les générations futures

L’encadrement par le droit de la question du nucléaire est essentiellement international ou communautaire. La prise en compte du nucléaire par le législateur au niveau national est relativement récente : la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire instaure une autorité administrative indépendante chargée de contrôler les activités nucléaires civiles, de produire des guides et des référentiels de sûreté. Malgré l’absence de pouvoir de sanction financière, l’Autorité de Sûreté Nucléaire peut procéder à divers contrôles, tant durant la phase d’exploitation de l’installation nucléaire que pendant celle qui suit sa mise à l’arrêt, en décidant de retirer ou de suspendre certaines autorisations ou en effectuant des contrôles sur site (H. Delzangles, « Le rôle de l’ASN dans les opérations de démantèlement des INB »)

La loi du 13 juin 2006 a également donné un fondement législatif aux commissions locales d’information qui assurent une certaine transparence dans la vie des installations. En effet, le principe de participation et d’information s’applique désormais au démantèlement des installations nucléaires. 
Si le Code de l’environnement préconise l’organisation d’un débat public portant à la fois sur les objectifs et l’opportunité d’un tel projet, celui-ci n’est que facultatif (alors qu’il reste obligatoire lors de la création d’une installation nucléaire). En revanche, la loi du 13 juin 2006 impose l’organisation d’une enquête publique destinée à assurer l’information du public et la prise en compte des intérêts des tiers lors de la décision de procéder à la mise à l’arrêt d’une installation nucléaire de base (L. Jaeger, « Les obligations de consultation des populations aux environs des sites en démantèlement »).

D’autre part, la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs instaure les modalités de gestion du traitement des déchets radioactifs. Le démantèlement d’une installation nucléaire de base est une opération complexe qui nécessite le traitement des matières évacuées mais également des installations démantelées. Le Code de l’environnement prévoit une responsabilité du fait de la production des déchets jusqu’à leur parfaite élimination. Le législateur a alors imposé des modalités de gestion du traitement des déchets radioactifs en prévoyant la possibilité de recourir au stockage profond pour les déchets les plus dangereux. Cette solution, bien qu’elle semble aujourd’hui satisfaisante, doit néanmoins prendre en compte le principe de réversibilité en laissant ouverte la possibilité de récupérer ces déchets enfouis lorsque la technique permettra de les détruire sans impacter les générations futures (P. Wiesser, « Gestion et traitement des déchets radioactifs issus des opérations de démantèlement des installations nucléaires de base »)

II. Sécurité et responsabilités dans les opérations de démantèlement

Au niveau international, la Convention de Paris signée en 1960 et complétée par la Convention de Bruxelles de 1963 instaure un régime spécial de responsabilité civile qui s’applique à l’exploitation d’installations nucléaires. 
Dans le droit positif français, c’est la loi n°68-943 du 30 octobre 1968 relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire qui pose les principes généraux de la responsabilité civile dans le domaine nucléaire. Cette loi prévoit la mise en jeu de la responsabilité de l’exploitant nucléaire, personne physique ou morale, en cas d’accident nucléaire survenant lors de la phase de démantèlement, de décontamination ou de destruction des bâtiments. 
Ce régime n’est pas applicable aux opérateurs industriels qui effectuent les opérations de démantèlement sur le site, seule la responsabilité de droit commun pouvant être engagée à leur encontre. 
Il s’agit d’un régime de responsabilité objective sans faute, dans la mesure où la victime est délivrée de son obligation de rapporter la preuve d’une quelconque faute ou négligence de la part de l’exploitant. Les actions en responsabilité peuvent être intentées dans un délai de 10 ans à compter de la survenance de l’accident (G. de Rubercy, « Le régime juridique des responsabilités dans le cadre des opérations de démantèlement »)

Au-delà de la limitation de cette responsabilité de l’exploitant dans le temps, celle-ci est également encadrée dans son montant. Si le Code de l’environnement impose la constitution d’actifs sécurisés destinés à assumer la charge de la remise en état, la difficulté de ce mécanisme réside dans l’évaluation prudente et sincère de ces charges et l’exploitant n’est donc plus réellement libre de choisir les éléments susceptibles de couvrir les provisions. Enfin, la loi prévoit l’insaisissabilité de ces actifs. 
A défaut de garanties suffisantes et bien que le principe de l’autonomie des personnes morales fasse échec à la possibilité pour une société d’assumer les charges engendrées par l’activité d’une autre société, la charge pourrait éventuellement être assumée dans le groupe de sociétés. En effet, en s’inspirant de la législation existante pour les installations classées pour la protection de l’environnement, et dans une logique de responsabilité sociétale de l’entreprise, on pourrait imaginer une remontée des responsabilités volontaires dans le cadre de filiales d’entreprises (B. Rolland, « La charge de la remise en état d’une installation nucléaire de base »)

Par ailleurs, cette question du financement du coût du démantèlement d’une installation nucléaire de base suppose la possibilité d’évaluer le coût immédiat d’un démantèlement eu égard à des bénéfices potentiels futurs. On modélise alors un accident nucléaire pour tenter d’évaluer au mieux les différents coûts générés et la manière dont sont réparties les charges financières. De manière générale, c’est la politique de la gestion de crise qui va déterminer la politique économique. Si, dans le cadre des installations classées pour la protection de l’environnement, on peut regretter que la réglementation ait été postérieure aux évènements, il est aujourd’hui plus que nécessaire de penser le démantèlement afin de mieux pouvoir y faire face (V. Erné-Heintz, « Une tentative d’évaluation du coût de la filière nucléaire »)

Enfin, l’opération de démantèlement et de remise en état d’une installation nucléaire de base n’est pas neutre et on peut se féliciter de la prise en compte et de l’intégration progressive de la problématique des facteurs organisationnels et humains dans le management d’un tel projet.
Bien que le cadre règlementaire récent ait permis d’institutionnaliser les relations difficiles entre le public et les exploitants de sites nucléaires, le stockage des déchets lors du démantèlement reste l’enjeu majeur. Or, si la France instaure progressivement un dialogue, celui-ci n’est pas toujours dépassionné et le débat dérive parfois sur la question de l’opportunité de tels projets (C. Fassert et L. Menuet, « Le démantèlement des installations nucléaires de base : enjeux sociologiques et facteurs organisationnels et humains »)

Finalement, l’ensemble des intervenants s’accorde à souhaiter que les problématiques du démantèlement des installations nucléaires de base soient saisies par le droit, rejoignant ainsi la position récemment adoptée par le Conseil d’État (CE, ord., 10 avr. 2013, Fédération Réseau Sortir du nucléaire et a.)

 

Cet article, résumé, est paru dans le JAC: Journal des Accidents et des Catastrophes, N°139 de décembre 2013 sous la plume de Victoria Hibschherr, doctorante en droit public, chargée d’enseignement à l’UHA-CERDACC.

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